Без гарантий. Что на самом деле даёт Украине Будапештский меморандум

Президент Украины Владимир Зеленский предложил украинцам на местных выборах 25 октября ответить на «5 важных вопросов». Среди прочих оказался такой: «нужно ли Украине на международном уровне поднять вопрос об использовании гарантий безопасности, определённых Будапештским меморандумом?». Объективно вопрос является самым бессмысленным из всей пятёрки

Во-первых, практическое использование этих гарантий никак не связано с украинским общественным мнением. Во-вторых, тех гарантий, каковых хотел бы Киев, в меморандуме попросту нет, и формулировка бюллетеня просто мистифицирует содержание этого документа.

Три меморандума для трех стран

Впрочем, мистификация началась давным-давно. Подавляющее большинство украинцев, которые знают об этом документе, искренне убеждены в его исключительности — в том, что соглашение ядерные державы заключали только с Украиной в обмен на ее отказ от ядерного оружия. На самом же деле таких меморандумов три.

5 декабря 1994 в ходе Будапештского саммита СБСЕ (где эту организацию переименовали в ОБСЕ) лидеры России, США и Великобритании подписали их с Украиной, Белоруссией и Казахстаном. Казахстанский документ несложно найти в базе данных законодательства республики. Что же касается Белоруссии, то полный текст удалось обнаружить лишь на оппозиционных сайтах, но как будет видно ниже, официальный Минск к этому документу даже апеллировал.

А 4 декабря 2009 года президенты России и США Дмитрий Медведев и Барак Обама в совместном заявлении отмечали, что присоединение этих трех постсоветских стран к Договору о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО) в качестве государств, не обладающих ядерным оружием, укрепило их безопасность, что нашло отражение в том числе в Будапештских меморандумах от 5 декабря 1994 года.

Тексты всех трех меморандумов абсолютно идентичны. Так, в каждой преамбуле 4 лидера приветствуют присоединение соответствующей страны к ДНЯО как безъядерного государства и учитывают ее обязательство «об удалении всех ядерных вооружений с ее территории в установленные сроки».

Как видно из таких формулировок, меморандум обходил вопрос, кому принадлежало ядерное оружие, находившееся на территории каждого из трех этих государств — данным странам или стратегическим силам СНГ. Фактически же ни Украина, ни Белоруссия, ни Казахстан этим оружием на момент подписание документа не распоряжались.

Таким образом, факт трех идентичных меморандумов опровергает миф Киева об уникальности украинской истории отказа от ядерного оружия. Правда, на самом деле украинские руководители, конечно, знали, что меморандум не один. Так, в декабре 2014 тогдашний премьер Арсений Яценюк, принимая президента Казахстана Нурсултана Назарбаева, говорил: «У нас же с вами есть один и тот же документ под названием "Будапештский меморандум».

О шести пунктах подробно

Но теперь о главном, о том, что в Киеве принято считать обязательствами и гарантиями. После преамбулы в каждом из меморандумов идут 6 пунктов, которые сформулированы одинаково для всех трех стран (будем цитировать документ, подписанный Украиной).

В первом три ядерные державы «подтверждают Украине своё обязательство в соответствии с принципами Заключительного Акта СБСЕ уважать независимость, суверенитет и существующие границы Украины». Ясно, что это чистая декларация, ибо не предполагается никаких действий в случае, если суверенитет Киева будет нарушен.

Во втором пункте три страны «подтверждают свое обязательство воздерживаться от угрозы силой или её применения против территориальной целостности или политической независимости Украины и что никакие их вооружения никогда не будут применены против Украины, кроме как в целях самообороны или каким-либо иным образом в соответствии с Уставом Организации Объединённых Наций».

То есть Россия, США и Великобритания обязуются применять против Украины оружие лишь на основании устава ООН.

В пункте 3 Москва, Вашингтон и Лондон «подтверждают Украине свое обязательство в соответствии с принципами Заключительного Акта СБСЕ воздерживаться от экономического принуждения, направленного на то, чтобы подчинить своим собственным интересам осуществление Украиной прав, присущих ее суверенитету, и таким образом обеспечить себе преимущества любого рода».

К этому пункту, кстати, апеллировал Киев во время кризисов с транзитом газа в 2005 и 2009 годах. Но еще раньше, в феврале 2004-го, сходная ситуация возникала с этим транзитом по белорусской территории, и тогда к нему апеллировал Минск устами пресс-секретаря МИД.

А в декабре 2012-го белорусский МИД в связи с санкциями США и Великобритании вызывал послов этих стран, напомнив им о меморандуме.

5 марта 2014-го об аналогичном нарушении Западом обязательств уже в отношении Украины говорил глава российского МИД Сергей Лавров: «Что касается Будапештского меморандума, давайте не будем забывать, что там написано, включая содержащееся обязательство не применять принудительные меры в отношении Украины как суверенного государства, которые будут затрагивать этот суверенитет. Носителями суверенитета являются президент, другие члены украинского руководства, против которых достаточно давно были введены санкции, в частности Соединенными Штатами. ЕС угрожает им рестрикциями за то, что они воспользовались своими полномочиями в отношении принятия решения о том, подписывать или нет международный договор».

Но возвращаясь к тексту этого пункта, отметим, что он предполагает лишь обязательство самих трех держав не применять экономическое принуждение в отношении Украины, а не их обязательство реагировать на то, если подобное принуждение применяют другие, например Евросоюз или Китай.

В пункте 4 меморандума три державы «подтверждают свое обязательство добиваться незамедлительных действий Совета Безопасности ООН по оказанию помощи Украине как государству-участнику Договора о нераспространении ядерного оружия, не обладающему ядерным оружием в случае, если Украина станет жертвой акта агрессии или объектом угрозы агрессии с применением ядерного оружия».

Да, это уже обязательство, но исключительно на случай ядерной войны или её угрозы. А его выполнение сводится не к непосредственным действиям России, США и Великобритании, а к тому, что они подтолкнут Совбез ООН к таким действиям. Правда, все 3 страны — постоянные члены Совбеза. В общем, как может работать этот пункт меморандума, говорить трудно, поскольку после создания ООН не было ситуаций, когда какая-либо страна подвергалась опасности ядерного нападения.

В пункте 5 три страны «подтверждают в отношении Украины свое обязательство не применять ядерное оружие против любого государства-участника Договора о нераспространении ядерного оружия, не обладающего ядерным оружием, кроме как в случае нападения на них, их территории или зависимые территории, на их вооруженные силы или их союзников таким государством, действующим вместе с государством, обладающим ядерным оружием или связанным с ним союзным соглашением».

То есть речь идёт не об обязательствах участников меморандума защищать Украину, а об условиях, при которых могут применить против нее ядерное оружие.

Вообще-то это место документа надо прочитать внимательно. В нынешних реалиях, когда военный конфликт Киева с Вашингтоном и Лондоном нереален, этот пункт по сути говорит о том, что если Украина вступит в такой конфликт с Россией сама по себе, то Россия не должна применять ядерное оружие, а вот если Украина вступит в этот конфликт вместе с еще какой-то страной НАТО, скажем Польшей или Турцией, то применение ядерного оружия Россией не будет нарушением меморандума, ведь неядерные страны НАТО связаны внутри Альянса союзными обязательствами с ядерными.

И наконец пункт 6. Там говорится, что все 4 подписавших меморандум государства «будут консультироваться в случае возникновения ситуации, затрагивающей вопрос относительно этих обязательств». Это достаточно конкретный пункт, правда, не обязывающий ни к каким действиям, кроме самих консультаций.

Как Украина воспользовалась меморандумом

На самом деле такие консультации уже имели место — 5 марта 2014 года в Париже на уровне глав внешнеполитических ведомств трех государств (Сергей Лавров от встречи отказался). Совместное заявление об их итогах доступно на сайте МИД Великобритании, который имеет и русскоязычную страницу.

В заявлении нужно выделить три момента. Первый — характеристика самого документа:

«Будапештский меморандум излагает обязанности подписантов в обмен на отказ Украины от ядерного оружия. В соответствии с его положениями три стороны гарантируют воздерживаться от угроз или использования силы против территориальной целостности Украины. Меморандум также обязывает Великобританию, США и Россию проводить консультации в случае возникновения ситуации, когда обязательства сторон по меморандуму ставятся под сомнение».

То есть стороны подтвердили, что никаких обязательств защищать Украину у Вашингтона с Лондоном нет. И это притом что в меморандуме осуждается Россия, которая «избрала путь односторонних и военных действий».

Второй момент — оценка текущей ситуации. Там помимо упомянутой критики России интересны следующие слова:

«Великобритания и США будут продолжать поддерживать суверенитет и территориальную целостность Украины, и мы одобряем новое Правительство Украины за воздержание от шагов, которые могли бы привести к эскалации ситуации. Продолжающиеся нарушения суверенитета и территориальной целостности Украины со стороны России может только ухудшить международное положение России и привести к еще более серьезным политическим и экономическим последствиям».

То есть Москве прозрачно намекнули на санкции, но Киев похвалили за отказ от сопротивления в Крыму. Значит, та самая "сдача Крыма", в которой немало политиков, в том числе и из нынешней власти, любят обвинять Турчинова, как раз получила импульс благодаря выполнению пункта Будапештского меморандума о консультациях.

Третий момент заявления — это предложения насчет будущих действий, которые содержатся в последнем абзаце:

«США, Великобритания и Украина согласились, что прямые переговоры между Украиной и Россией при содействии, в случае необходимости, членов международного сообщества, являются решающими для урегулирования текущей ситуации. Они также согласились, что международные наблюдатели должны быть немедленно направлены в Украину, в частности в восточную Украину и Крым.

Три правительства подтвердили важность защиты прав всех граждан Украины и выразили уверенность в том, что международные наблюдатели помогут снять любую обеспокоенность относительно нерегулярных войск, военной активности и отношения ко всем украинцам, безотносительно к их этнической принадлежности или языку, на котором они говорят».

То есть Киев и Москву призывают к прямым переговорам, а тема санкций далее не муссируется, хотя Россию и обвинили в военных действиях. Кстати, создание СММ ОБСЕ, последовавшее вскоре, выглядит в определенной степени итогом парижских консультаций.

Таким образом, Украина вопреки расхожему мнению имеет опыт практического использования Будапештского меморандума. Результат оказался закономерным.

А то, что никаких обязательств защищать Украину меморандум не предполагает, подчеркнул в мае того же года американский посол в Киеве Джеффри Пайетт, сказав в интервью «Зеркалу недели»: «Будапештский меморандум не был договором о предоставлении гарантий безопасности. Я обращался к послу Стивену Пайферу и некоторым другим экспертам, также принимавшим участие в переговорах по этому Меморандуму, и согласно тому, что я от них слышал, все стороны тогда четко понимали, что суть этого документа состоит в том, что подписанты берут на себя обязательства уважать суверенитет и территориальную целостность Украины».

Кстати если взять английский текст меморандума, то понятие, которое в русском и украинском тексте именуется «гарантиями безопасности», названо в нем security assurances, то есть «заверения в области безопасности». А ведь в английском языке есть и понятие security guarantees, то есть «гарантии безопасности». Но оно употребляется в тех документах, которые предполагают практические действия со стороны гарантов.

Смысл бессмыслицы

Обо всех описанных особенностях меморандума хорошо известно украинским дипломатам и экспертам. На эту тему было множество публикаций и до 2014 года, и после. Полагаем, конечно, содержание меморандума у Зеленского знают. И тем более понимают, что текст любого международного документа нельзя изменить даже юридически обязывающим референдумом, не то что опросом, проходящим вне правового поля.

Так почему же Зеленскому нужен этот объективно бессмысленный вопрос?

Ответ только один: чтобы уменьшить навязчивые подозрения Запада насчет пристрастия президента Украины к прямой демократии, в том числе и в виде референдума, закон о котором принят в первом чтении. Ведь ненависть Запада к России приобрела уже параноидальный характер, а Зеленский является для того же Запада и его агентов влияния на Украине подозрительным типом, ибо не происходит из среды "соросят".

Сочетание этих двух обстоятельств рождает следующую логику: около 10 лет назад Виктор Медведчук стал активно пропагандировать идею референдумов, Зеленский тоже выступает за референдумы, значит, он хочет реализовать план Путина — Медведчука. Такой тезис едва ли не в каждой статье про Украину повторяет с прошлого лета польской центр «Ягеллония», о том же подробно писала группа достаточно известных украинских экспертов в «Зеркале недели» в этом октябре, еще до того, как президент Украины объявил об опросе.

Однако вопрос о Будапештском меморандуме читается как намерение выяснить, хочет ли общество более решительной западной помощи Киеву в противостоянии с Россией. Ведь в массовом сознании меморандум — это документ о неких обязательствах Запада перед Киевом. И данное обстоятельство в сочетании с формулировкой вопроса не оставляет сомнений в том, каков будет результат голосования.

Следовательно, Зеленский дает Западу сигнал, что он — свой, что его идеи референдумов не надо бояться. Ну а потом придумает, как удобнее интерпретировать полученный результат.

Тем временем Запад, возможно, примет экономические санкции в отношении Белоруссии, и Минск тогда актуализирует тему третьего пункта этого меморандума. И такая актуализация объективно покажет, что, пользуясь им, можно пытаться противостоять экономическому давлению на Киев со стороны западных подписантов документа. Ведь заявление американского посольства о том, что Украина не купит российскую вакцину, явно нарушает меморандум.

Но можно быть уверенными: Зеленский не осмелится так использовать этот документ.

Пётр Сафонов