Экологическая политика в Украине: кому выгоден «закон джунглей»

Формирование современной экологической политики не является для украинской власти столь сложной задачей, как, скажем, переход страны к пятому и шестому технологическому укладу.

Чтобы обеспечить прозрачные правила игры в сфере охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов и положить конец «закону джунглей», не нужны сотни миллиардов долларов -- как для модернизации отечественной тяжелой индустрии. Нужны политическая воля, патриотизм и ответственность властной верхушки перед нынешними и будущими поколениями.

Отличительной чертой предвыборных программ основных политических игроков во время президентских и парламентских кампаний выступает попытка доказать потенциальному поклоннику -- рядовому украинцу, что страна способна перейти от догоняющего к опережающему типу развития и достичь пятого и шестого технологического уклада. Основные тенденции развития базовых секторов национального хозяйства в последние пятнадцать лет опровергают такого рода инфантильный оптимизм, а точнее -- разоблачают популистскую природу такого рода лозунгов или откровенное лукавство тех, кто очень хочет и дальше оставаться у бюджетной кормушки.

В конце концов, Украина уже давно переместилась на периферию глобального технологического развития, а последние тренды на основной политической площадке страны и войны с ветряными мельницами первых лиц государства свидетельствуют о том, что наша страна -- хронический аутсайдер и отстала от передовых государств не на пару лет, а навсегда.

Однако при наведении элементарного порядка в отдельных сферах деятельности государство могло бы облегчить жизнь рядовому украинцу: создав более комфортные условия для проживания, удешевив энергетические ресурсы, сформировав основу для полноценного развития сферы рекреационных услуг.

Перечисленные цели в значительной мере могут быть достигнуты путем пересмотра приоритетов и механизмов реализации национальной экологической политики, ибо то, что происходит в области регуляторного влияния государства на охрану окружающей среды и использование природных ресурсов в последние пятнадцать лет, трудно назвать политикой. Это едва ли не самое яркое проявление «закона джунглей» в бедной, точнее нищей стране.

Именно национальная экологическая политика, сформированная на основе применения проверенных передовым мировым опытом лучших практик ограничения негативного воздействия на окружающую среду и экономное использование природных ресурсов, может обеспечить в Украине:

 – преобразование свалок и переполненных полигонов промышленных отходов и полей фильтрации перерабатывающе-пищевых производств в дешевый источник энергии путем производства биогаза;

– повышение уровня облесения территорий и предотвращение многочисленных проявлений разрушения почвенного покрова;

– формирование природно-ресурсной основы для развития зеленого туризма как важного фактора развития несельскохозяйственных видов деятельности и занятости в сельской местности;

– повышение инвестиционной привлекательности проектов экологической направленности и обеспечение привлечения частных отечественных и иностранных инвестиций в проекты модернизации объектов природоохранной инфраструктуры;

– принципиальное изменение поведения органов местного самоуправления и субъектов бизнеса в части охраны окружающей среды и развития индустрии обращения с отходами.

Отражением результативности реализации национальной экологической политики следует считать сумму публичных природоохранных расходов, направляемых на финансирование охраны окружающей среды (сохранение природно-заповедного фонда, охрана и рациональное использование природных ресурсов, утилизация отходов, предотвращение и ликвидация загрязнения, фундаментальные и прикладные исследования в области охраны окружающей среды).

Публичные природоохранные расходы охватывают расходы государственного и местных бюджетов. Номинальная сумма публичных природоохранных расходов в период 2002--2018 гг. в целом росла, за исключением 2009 и 2014 гг. В первом случае уменьшение суммы публичных природоохранных расходов было обусловлено ускорением стагнационных явлений и соответственно -- свертыванием бюджетных возможностей финансировать деятельность по охране окружающей природной среды в результате влияния мирового финансового кризиса. Во втором – масштабными последствиями для публичных финансов проявлений политической нестабильности, которая возникла в результате обострения противостояния на востоке страны. В 2002 г. сумма публичных природоохранных расходов составила 662 млн. грн., в 2008-м – 2765-м млн. грн., в 2013-м – 5594 млн. грн., в 2018-м – 8242 млн. грн. (рис. 1).

На первый взгляд, наблюдается довольно положительная динамика, которая характеризуется ускоренными темпами роста публичных природоохранных расходов, и, казалось бы, есть основания говорить о титанических усилиях центральной, региональной и местной власти в части увеличения объемов бюджетного финансирования мероприятий по предупреждению ущерба окружающей среде.

Но анализ динамики публичных природоохранных расходов в сопоставимых ценах на начало 2002 г. (сумма публичных природоохранных расходов в сопоставимых ценах рассчитывалась путем деления их номинальной величины на кумулятивный индекс цен производителей) показывает, что реального увеличения данного вида бюджетных расходов в последние годы не наблюдается. Именно сумма природоохранных расходов в сопоставимых ценах в наибольшей степени отражает реальные сдвиги, поскольку учет индекса цен производителей путем деления фактической суммы этих расходов на кумулятивный индекс цен производителей дает возможность устранить влияние девальвационных процессов, которые заставляют власть прибегать к механическому увеличению ассигнований в обновление основного капитала природоохранной инфраструктуры.

Публичные природоохранные расходы являются формой прямого участия государства и местного самоуправления в финансировании мероприятий по охране окружающей среды. Доля публичных природоохранных расходов в общей сумме затрат на охрану окружающей среды в целом в Украине в 2002--2018 годах колебалась в интервале 15,9-27,5%.

В среднем 70-80% расходов на охрану окружающей среды финансировалось, как правило, за счет собственных средств предприятий, организаций, учреждений, поскольку доля других источников (средства правительств иностранных государств, международных финансовых организаций, предпринимательских структур-нерезидентов) незначительна.

Увеличение прямого участия государства и территориальных общин в финансировании природоохранной деятельности связывается с перспективами наращивания поступлений в Сводный бюджет Украины экологического налога – фискального инструмента, предъявляемого за выбросы вредных веществ в атмосферный воздух, сбросы загрязняющих веществ в водные объекты и за размещение отходов.

Более того, только аккумуляция данного фискального инструмента в специальных фондах может гарантировать его использование по целевому назначению. Исходя из значительных объемов выбросов, сбросов и отходов, которые продуцируются субъектами хозяйствования и домохозяйствами, следует считать неудовлетворительной систему администрирования экологического налога, поскольку его доля в доходах Сводного бюджета Украины в 2002--2018 гг. колебалась в интервале 0,3-1,06%.

Номинальная величина поступлений экологического налога в публичные финансовые фонды за указанный период в целом росла, но динамика поступлений данного фискального инструмента в сопоставимых ценах показывает, что существенного реального увеличения не наблюдается (рис. 2).

Для чрезмерно ресурсо- и энергоемкой украинской экономики – это мизер. Поэтому потенциал для повышения эффективности его администрирования довольно значительный, поскольку основными загрязнителями окружающей среды являются субъекты производственно-хозяйственной деятельности, входящие в мощные финансово-промышленные группы и имеющие миллиардные обороты.

Прямое участие государства и территориальных общин в финансировании экологических приоритетов существенно может быть увеличено при условии, что часть поступлений рентной платы за специальное использование природных ресурсов также будет концентрироваться в специальных фондах, целевой направленностью которых будет финансирование воспроизводства соответствующих видов природных ресурсов. Речь идет о рентной плате за специальное использование лесных ресурсов, рентной плате за специальное использование воды, рентной плате за пользование недрами.

На динамику финансирования природоохранных мероприятий за счет средств отечественного предпринимательского сектора и нерезидентов государство может влиять опосредованно через гибкую налоговую и кредитную политику. Весомое влияние на инвестиционную привлекательность проектов экологической направленности имеет упрощение процедуры получения разрешительных документов, оформления проектно-сметной документации по строительству объектов природоохранной инфраструктуры, в частности полигонов для размещения отходов, предприятий по утилизации вторичного сырья, установок по производству биологического топлива.

Для увеличения объемов частного инвестирования в проекты экологической направленности очень важно прекратить позорную практику установления неподъемной стоимости услуг по проведению оценки воздействия на окружающую среду для субъектов хозяйственной деятельности, которые работают в сфере природопользования.

Также весомое значение обретает устранение «кадрового котла» в высшем звене управления природоохранной деятельностью, поскольку значительное деструктивное влияние на инвестиционные процессы в экологической сфере нанесла практика назначения на вакантные должности в государственной вертикали охраны окружающей природной среды некомпетентных лиц, которые не имели соответствующего базового образования и надлежащей практической подготовки.

Потенциальных инвесторов в модернизацию объектов природоохранной инфраструктуры отпугивало также то, что целенаправленно не назначались руководители ведомств, регулирующих использование отдельных видов природных ресурсов, в частности Государственного агентства лесных ресурсов. Такая ситуация давала возможность теневым кураторам от правящего властного конгломерата управлять ведомством в ручном режиме, а в случае выявления нанесенных государству убытков -- оперативно прятать концы в воду.

Майданная власть целенаправленно законсервировала «закон джунглей» в сфере охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, чтобы в максимальной степени обеспечивать теневое перераспределение природно-ресурсной ренты, образующейся за счет использования общенародных природных ресурсов. Также не возмещались значительные суммы экологической антиренты, которая возникала в результате беспардонного загрязнения окружающей природной среды предприятиями олигархов, обласканных кормчими Печерских холмов.

Создание прозрачных правил игры в регуляторном механизме природопользования путем преодоления правового шабаша в системе выдачи лицензий на освоение недр, установления унифицированных правил проведения оценки воздействия на окружающую среду, внедрения комплекса стимулов для модернизации индустрии обращения с отходами, устранения практики двойных стандартов в конкурсном отборе кандидатур на замещение вакантных должностей в государственной вертикали управления охраной окружающей среды и природными ресурсами позволит сделать привлекательной экологическую сферу для отечественных и иностранных инвесторов. При таких условиях можно надеяться на долгожданный приток значительных сумм инвестиций в реализацию проектов модернизации природоохранной инфраструктуры, что позволит Украине постепенно избавляться клейма страны экологического проклятия и наращивать экологические блага для будущих поколений.

В противном случае нас ожидают массовые рецидивы той позорной практики деятельности всей государственной машины по охране окружающей природной среды, которую мы наблюдали во время тушения масштабных лесных пожаров в Киевской и Житомирской областях.  

А в итоге мы суммарно получим «новый Чернобыль».

Василий ГОЛЯН,
доктор экономических наук, директор Европейского аналитического центра